Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie spekulacyjnego inwestowania zagranicznych środków pieniężnych przez cudzoziemców w polskie papiery wartościowe

   1. Przyczyny powstania i wielkość deficytu rachunku płatności towarowych bilansu płatniczego w Polsce.

   Saldo rachunku obrotów bieżących bilansu płatniczego podlega zmianom głównie pod wpływem kształtowania się strumieni handlu zagranicznego oraz niesklasyfikowanych obrotów bieżących.

   Deficyt obrotów towarowych handlu zagranicznego, który w 1997 r. ukształtował się na poziomie ok. 11,3 mld USD, był spowodowany utrzymującym się wysokim tempem wzrostu importu (co zważywszy na fakt, że ok. 80% tego importu stanowił import zaopatrzeniowy i inwestycyjny, należy uznać za zjawisko typowe na obecnym etapie rozwoju polskiej gospodarki) i niższym od niego (chociaż i tak dwukrotnie wyższym niż w 1996 r.) tempem wzrostu eksportu. W roku 1997 deficyt rachunku obrotów bieżących, pogłębiony ujemnym saldem dochodów, został w znacznej części skompensowany wysokim dodatnim saldem obrotów niesklasyfikowanych oraz nadwyżką salda transferów bieżących i wymiany usługowej. W rezultacie ujemne saldo obrotów bieżących osiągnęło w 1997 r. poziom 4,3 mld USD. Deficyt obrotów bieżących został sfinansowany z nadwyżką dodatnim saldem rachunku obrotów kapitałowych i finansowych, na które złożyły się dodatnie salda: inwestycji bezpośrednich, inwestycji portfelowych oraz kredytów. W efekcie rezerwy oficjalne brutto wzrosły w 1997 r. o ok. 2,6 mld USD.

   W gospodarce otwartej, jaką w coraz większym stopniu staje się gospodarka Polski, w każdym przedziale czasu suma inwestycji netto i salda obrotów bieżących równa jest ex post całkowitym oszczędnościom. W przypadku pojawienia się tzw. ˝luki oszczędności˝ - krajowe oszczędności są zbyt małe w stosunku do wielkości inwestycji - kraj musi sięgać po oszczędności zagranicy, co znajduje wyraz statystyczny w deficycie rachunku obrotów bieżących. W Polsce, kraju przechodzącym proces transformacji i dokonującym restrukturyzacji gospodarki wykorzystywanie oszczędności zagranicy dla celów inwestycyjnych jest rzeczą pożądaną. Przyspieszone mogą być procesy inwestycyjne i modernizacyjne w gospodarce. Rosnące inwestycje zagraniczne, będące transferem finansowym, pociągają za sobą jednak transfer rzeczowy w postaci zwiększonego importu. Zwiększony napływ kapitału zagranicznego musi zatem prowadzić - w pierwszych latach - do deficytu na rachunku obrotów bieżących. Problemem - w krótkim okresie - jest zatem nie samo występowanie deficytu, ale jego pozom, tempo narastania i sposób jego finansowania. W średnim okresie ujawniać będą się pozytywne efekty poniesionych inwestycji, polegające na poprawie konkurencyjności polskiej produkcji, co pozwolić powinno na szybszy wzrost eksportu i ograniczenie deficytu handlowego.

   2. Kształtowanie się salda niesklasyfikowanych obrotów bieżących.

   Pozycja niesklasyfikowanych obrotów bieżących stanowi efekt skupu i sprzedaży walut, których przepływ wiąże się z:

   - nierejestrowanym handlem towarami, usługami świadczonymi na rzecz osób przybywających do Polski w ramach turystyki niezorganizowanej,

   - obrotami gotówkowymi dotyczącymi rachunków walutowych ˝A˝,

   - nieoficjalnymi przekazami walut z tytułu pracy rezydentów za granicą.

   Na początku 1998 r. wprowadzona została tzw. ustawa o cudzoziemcach, która zgodnie z interesem gospodarczym kraju ma zapewniać Polsce ochronę przed nielegalną migracją, dostosowując polskie regulacje prawne do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej. Według pojawiających się informacji ustawa ta spowodowała istotne ograniczenie wpływów z tytułu niesklasyfikowanych obrotów bieżących. Należy jednak zwrócić uwagę, że analiza obrotów polskich bazarów pod kątem dokonywanych na nich zakupów przez obywateli państw b. ZSRR wskazuje na fakt, że odnotowany na początku br. spadek liczby handlowców ze Wschodu jest zjawiskiem cyklicznym, obserwowanym co roku. Wynika on bowiem z tego, że ze względu na prawosławne święta kupcy na Wschodzie zawieszają w tym okresie działalność, a z drugiej strony, po zwiększonych zakupach pod koniec roku, w pierwszych miesiącach następnego roku popyt na oferowane na bazarach dobra jest tradycyjnie mniejszy. Jak twierdzą pracownicy podłódzkich targowisk, od kilku lat w listopadzie, styczniu i lutym obserwuje się spadek liczby handlowców z krajów b. ZSRR. Podobnego zdania są właściciele firmy, która dzierżawi od władz miasta Stadion Dziesięciolecia w Warszawie. Na znaczną rolę czynników cyklicznych wskazują także informacje uzyskane od Straży Granicznej. Według tych danych ilość cudzoziemców, którzy odwiedzili Polskę w styczniu i lutym br. była o 11,2% wyższa niż w analogicznym miesiącu poprzedniego roku. Wyraźne zmniejszenie przyjazdów wystąpiło tylko na granicy wschodniej, głównie z Rosji, Białorusi i Ukrainy. Nowa ustawa o cudzoziemcach nie mogła jednak spowodować ograniczenia napływu ukraińskich kupców, gdyż Polska ma podpisaną z Ukrainą umowę o ruchu bezwizowym. Na zmniejszenie ruchu bazarowego mają natomiast wpływ ograniczenia wprowadzone przez kraje sąsiadujące z Polską. Na Ukrainie wprowadzono wysokie cła na artykuły spożywcze. Przeprowadzono tam także wymianę paszportów, za które teraz trzeba płacić więcej niż poprzednio. Na Białorusi natomiast wprowadzono obostrzenia w ruchu drogowym, które nakazują przewozić towary wyłącznie zarejestrowanym taborem do tego przeznaczonym. Niemożliwe jest już zatem przewożenie towaru przeznaczonego na sprzedaż autokarem turystycznym. Turysta może mieć tylko podręczną torbę mieszczącą się w luku bagażowym.

   W związku z tymi utrudnieniami duża część turystów ze Wschodu przyjeżdża do Polski nie po to, by wywieźć zakupione tu towary, ale po to, by handlować na polskich targowiskach. Po nabyciu tanio towarów na dużych targowiskach sprzedaje się je drożej na mniejszych bazarach. Omijając płacenie podatków, turyści ze Wschodu stają się konkurencją dla legalnie działających firm polskich. Z drugiej strony natomiast powstaje coraz więcej legalnych firm, przejmujących nie rejestrowany dotychczas handel i w których działają obcokrajowcy.

   W związku z informacjami dotyczącymi spadku obrotów na bazarach i związanym z tym ograniczeniem tzw. handlu przygranicznego, na zlecenie Rządowego Centrum Studiów Strategicznych sporządzone zostały badania dotyczące skutków wprowadzenia tzw. ustawy o cudzoziemcach dla handlu bazarowego. 19 lutego br. po zapoznaniu się z przygotowanym przez RCSS raportem, a także z opracowaniem przygotowanym przez specjalną międzyresortową grupę pod kierownictwem wiceministra finansów Jana Wojcieszczuka, Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów zwrócił się do ministra spraw wewnętrznych i administracji o przedstawienie w ciągu tygodnia propozycji dotyczących ewentualnego złagodzenia procedury rejestracji zaproszeń i wymogów dotyczących tzw. voucherów. Natomiast minister spraw zagranicznych zobowiązany został, zgodnie z zaleceniem KERM, do przedstawienia propozycji dotyczących ruchu wizowego, ewentualnych możliwości obniżenia opłat wizowych, wprowadzenia wiz wielokrotnych oraz skrócenia czasu oczekiwania na wizy. Zmiany te dotyczyłyby rozporządzeń, a nie samej ustawy o cudzoziemcach.

   Zgodnie z informacjami ministra spraw zagranicznych przekazanymi 24 lutego br., w MSZ przygotowane zostało rozporządzenie zmierzające do obniżenia kosztów polskich wiz, polepszenia obsługi w polskich konsulatach na Wschodzie oraz wprowadzenia wiz długoterminowych. Również Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazało wojewodom instrukcje dotyczące maksymalnego usprawniania procedur rejestrowania zaproszeń.

   Opublikowane przez NBP dane (zgodnie z najnowszymi zmianami metodologicznymi) wskazują, że spadek dodatniego salda pozycji ˝niesklasyfikowane˝ obroty bieżące w styczniu br. wyniósł w relacji do pierwszego miesiąca poprzedniego roku jedynie 1,3%. W lutym 1998 r. saldo niesklasyfikowanych obrotów bieżących wyniosło 396 mln dolarów, podczas gdy w tym samym okresie poprzedniego roku ukształtowało się na poziomie 350 mln dolarów. Wzrost salda tej pozycji wyniósł więc 13,1%. Mimo że zmniejszenie ilości osób przyjeżdżających do Polski z Rosji, Ukrainy i Białorusi miało ujemny wpływ na wielkość salda niesklasyfikowanych obrotów bieżących, to był on jednak mniejszy niż pierwotnie przewidywano. Napływ kapitału z tytułu niesklasyfikowanych obrotów bieżących w lutym z nadwyżką równoważył ujemne saldo rachunku obrotów bieżących. Takie kształtowanie się salda niesklasyfikowanych obrotów bieżących, w połączeniu z wysoką nadwyżką na rachunku obrotów kapitałowych (2,7 mld dolarów), pomimo odnotowanego deficytu w saldzie obrotów towarowych handlu zagranicznego w wysokości 2,3 mld dolarów, doprowadziło do wzrostu rezerw oficjalnych brutto. Rezerwy te, wzrastając po dwóch miesiącach br. o 2,3 mld dolarów, osiągnęły na koniec lutego poziom 22,9 mld dolarów. Taki poziom rezerw zabezpieczał wartość ponadsiedmiomiesięcznego importu, liczonego jako średnia z ostatnich dwunastu miesięcy. Pozom taki należy uznać za zdecydowanie bezpieczny.

   3. Realizacja polityki pieniężnej w 1997 r. i 1998 r.

   Zgodnie z obowiązującą konstytucją wyłączne prawo ustalania i realizowania polityki pieniężnej przysługuje Narodowemu Bankowi Polskiemu, który jest bankiem centralnym państwa. Zgodnie z art. 3 ustawy o Narodowym Banku Polskim bank centralny odpowiada za wartość polskiego pieniądza. NBP może wspierać politykę gospodarczą rządu, o ile nie ogranicza to jego podstawowego celu. To właśnie temu celowi podporządkowana była prowadzona w latach 1997 i 1998 przez NBP za pomocą dostępnych instrumentów restrykcyjna polityka pieniężna, mająca hamować nadmierny wzrost popytu krajowego. Taki charakter polityki pieniężnej, a w szczególności wysokie realne stopy procentowe, sprzyjają wzrostowi oszczędności, co razem z działaniami mającymi na celu ograniczenie deficytu bilansu finansów sektora publicznego, postulowane w przygotowywanej ˝Średniookresowej strategii finansowej˝, spowoduje zmniejszenie luki pomiędzy inwestycjami a oszczędnościami, oddalając ryzyko destabilizacji makroekonomicznej. Z tego punktu widzenia realizację polityki pieniężnej należy postrzegać jako prawidłową i pożądaną.

   Wysokie realne stopy procentowe, a ściślej odchylenie od parytetu stóp procentowych*), powoduje napływ inwestycji zagranicznych do Polski, w tym również inwestycji o charakterze spekulacyjnym, który jednak staje się niekorzystny i groźny dopiero w przypadku jego zbyt dużego udziału w inwestycjach zagranicznych ogółem. W przypadku Polski w chwili obecnej wielkość kapitału zagranicznego, który może zostać uznany za spekulacyjny, nie stanowi zagrożenia dla sytuacji w bilansie płatniczym. Należy przyjąć, że wymagana przez inwestorów, a trudna do precyzyjnego oszacowania premia za ryzyko związana z inwestycjami w naszym kraju będzie ulegać, na skutek postrzegania przez podmioty zagraniczne rynku polskiego jako niezagrożonego destabilizacją, dalszemu stopniowemu zmniejszeniu - pewnym jej przybliżeniem są z jednej strony w pewnym stopniu subiektywne oceny zagranicznych agencji ratingowych, zaś z drugiej strony rynkowo kształtowany tzw. spread pomiędzy stopami procentowymi obligacji rządu Stanów Zjednoczonych a stopami nominowanych w dolarach amerykańskich i notowanych na eurorynku długoterminowych obligacji rządowych kraju ocenianego. Przed podjęciem przez konkretnego inwestora decyzji o inwestycji (zarówno krótko-, jak i długoterminowej) w kraju z grupy emerging markets brane są jednak pod uwagę także inne czynniki i wskaźniki mówiące o sytuacji makroekonomicznej gospodarki. Do typowych należy zaliczyć: stopę realnego wzrostu PKB i jej zmianę, stopę inflacji, wielkość deficytu budżetowego w relacji do PKB, kształtowanie się realnego kursu walutowego w ostatnich latach, wielkość deficytu bilansu obrotów bieżących w relacji do PKB, wielkość zadłużenia zagranicznego w relacji do PKB lub jako procent wpływów z eksportu, wielkość rezerw zagranicznych brutto w relacji do importu lub krótkoterminowego zadłużenia zagranicznego, zadłużenie zagraniczne podmiotów gospodarczych itd. Obserwując zachowanie inwestorów zagranicznych w I kwartale br., należy przyjąć, że wskaźniki te są przez nich oceniane jako bardzo korzystne.

   Czynnikiem, który może zwiększyć ryzyko inwestowania w polskie krótkoterminowe papiery wartościowe są niedawne zmiany w mechanizmie kursowym. 25 lutego nowo powstała Rada Polityki Pieniężnej wprowadziła dwie zmiany w obowiązującym reżimie kursowym - obniżyła miesięczne tempo dewaluacji z 1,0% miesięcznie do 0,8% oraz poszerzyła dopuszczalny przedział wahań, kursu rynkowego w celu zwiększenia nieprzewidywalności jego kształtowania się. Po tej decyzji Narodowym Bank Polski zaprzestał interweniowania na rynku walutowym i rozpoczął je znowu dopiero 24 marca na poziomie ok. 6,5%. NBP nie miał jednak zamiaru ustanawiania granicy odchylenia kursu rynkowego, której bez względu na koszty będzie bronił. Interwencje miały raczej na celu wprowadzenie na rynek niepewności dotyczącej zachowania i intencji banku centralnego, co zwiększa ryzyko kursowe.

   Obserwowane w chwili obecnej umacnianie się złotego nie jest jednak skutkiem bezpośrednich działań NBP, lecz jest efektem działania wielu czynników, które prowadzą do zwiększania się zaufania do waluty polskiej, zarówno wśród rezydentów, jak i nierezydentów. Kurs złotego kształtowany jest w wyniku gry rynkowej, na którą wpływ mają zarówno bieżące wyniki gospodarki, jak i oczekiwania dotyczące jej rozwoju. Ostatnie decyzje NBP należy zaś uznać za sprzyjające umocnieniu złotego, jednak nie determinujące go. Obiektywnie należy natomiast stwierdzić, że aprecjacja waluty krajowej jest czynnikiem antyinflacyjnym i powinna sprzyjać zwalczaniu inflacji, co jest podstawowym celem banku centralnego, ale także warunkiem długookresowego wzrostu gospodarczego.

   4. Wprowadzenie podatku wyrównującego różnice w poziomie stóp procentowych w Polsce i za granicą.

   Wprowadzenie podatku wyrównującego różnice w poziomie stóp procentowych nie byłoby rozwiązaniem korzystnym i efektywnym z następujących powodów:

   - skutkiem wprowadzenia wszelkiego rodzaju regulacji typu podatkowego czy parapodatkowego jest odpływ kapitału, nie tylko spekulacyjnego,

   - ograniczenie dostępu inwestorów zagranicznych czy też ich zniechęcanie do inwestowania w polskie papiery skarbowe spowodowałoby wzrost stóp procentowych na przetargach bonów skarbowych, co stoi w sprzeczności z podstawowym interesem emitenta skarbowych papierów wartościowych, jakim jest finansowanie pożyczkowych potrzeb państwa za możliwie najniższą cenę,

   - należy się spodziewać, patrząc na doświadczenia innych krajów, że inwestorzy zagraniczni znaleźliby sposób ominięcia takiego ograniczenia bądź też nastąpiłoby przeniesienie transakcji na inne niż polski rynki (tego typu ograniczenia były przyczyną powstania eurorynków),

   - pośrednim efektem obecności inwestorów zagranicznych jest pożądany rozwój rynków finansowych w kraju,

   - odpływ kapitału spowodowany wprowadzeniem podatku wyrównawczego byłby pośrednio transferem na rzecz budżetów innych państw,

   - byłaby to ingerencja w politykę pieniężną, do której realizacji uprawniony jest jedynie Narodowy Bank Polski.

   Ponadto wprowadzenie takiego podatku wiązać musiałoby się z nowelizacją obecnie obowiązujących przepisów lub wprowadzeniem nowych regulacji dyskryminujących inwestorów zagranicznych, co mogłoby być sprzeczne z deklaracjami Polski w kontekście przystąpienia do OECD i UE oraz z zawartymi przez Polskę umowami bilateralnymi o popieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na istnienie w zaakceptowanym przez Komitet Ekonomicznym Rady Ministrów projekcie nowego Prawa dewizowego kompleksowych regulacji dotyczących możliwości wprowadzenia nadzwyczajnych ograniczeń w sytuacjach kryzysowych. Także możliwości tzw. ˝prania brudnych pieniędzy˝ oraz nabywania znacznych pakietów akcji podlegają w polskim prawie ograniczeniom. De facto majoryzacja spółki publicznej w Polsce nie może dokonać się poza kontrolą Komisji Papierów Wartościowych i Giełd.

   Zażegnaniu groźby wystąpienia perturbacji na polskim rynku walutowym powinno sprzyjać stworzenie warunków do obniżania stóp procentowych, a tym samym różnicy pomiędzy krajowymi i zagranicznymi stopami procentowymi. Tworzeniu takich warunków będą sprzyjać działania przedstawione w projekcie ˝Średniookresowej strategii finansowej˝. Są to:

   - uzdrowienie, a więc racjonalizacja struktury i decentralizacja finansów publicznych oraz stopniowe eliminowanie deficytu budżetowego,

   - przyspieszenie tempa prywatyzacji,

   - prowadzenie racjonalnej polityki płacowej w przedsiębiorstwach państwowych.

   Mimo braku w chwili obecnej realnej groźby wystąpienia kryzysu walutowego rząd wspólnie z Narodowym Bankiem Polskim na bieżąco analizuje sytuację na polskim rynku walutowym, biorąc pod uwagę przyczyny wystąpienia takiego kryzysu na rynkach azjatyckich i w innych krajach.

   Minister

   Leszek Balcerowicz

   Warszawa, dnia 30 kwietnia 1998 r.