Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie przygotowań Polski do członkostwa w Unii Europejskiej

   Szanowny Panie Marszałku! Z upoważnienia prezesa Rady Ministrów pozwalam sobie przesłać w załączeniu odpowiedź na interpelację posła Bogdana Lewandowskiego w sprawie przygotowań Polski do członkostwa w Unii Europejskiej.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Jarosław Pietras

   Warszawa, dnia 22 lipca 1999 r.

   Załącznik    Stan procesu dostosowawczego.

   Normalizacja jest istotnym obszarem dostosowań polskich do wymagań członkostwa w Unii Europejskiej. Deklarowana data gotowości spełnienia warunków członkostwa w UE przez Polskę to koniec 2002 r.

   Zgodnie z art. 68 oraz 69 Układu Europejskiego Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do zbliżenia obowiązujących na jej terytorium przepisów prawnych do prawa obowiązującego we Wspólnocie Europejskiej. Układ ten stanowi także, że Rzeczpospolita będzie współpracować ze Wspólnotą Europejską w dziedzinie przepisów dotyczących normalizacji i oceny zgodności wyrobów. Kwestię tę w szczególny sposób normuje art. 74 Układu przewidujący, że współpraca Polski ze Wspólnotą będzie dotyczyć ˝zmniejszenia różnic w dziedzinie normalizacji i certyfikacji˝ oraz że w tym celu popierane będzie stosowanie przepisów technicznych Wspólnoty oraz europejskich norm i procedur oceny zgodności. Układ Europejski przewiduje ponadto zniesienie szeregu ograniczeń w przepływie towarów pomiędzy wspólnotą a Polską (np. art. 26 lub art. 64).

   Wymóg harmonizacji w sferze normalizacji oznacza, że Polska musi ujednolicić zbiór polskich norm ze zbiorem norm europejskich. Do zbioru tego należą normy opracowane przez europejskie organizacje normalizacyjne - ETSI the European Telecommunications Standards Institute (normy telekomunikacyjne) oraz CEN European Committee for Standardisation i CENELEC the European Committee for Electrotechnical Standardisation (pozostałe normy). Normy te opracowywane są m. in. na zlecenie Komisji Europejskiej (tzw. normy mandatowe).

   W krajach Europy Środkowej i Wschodniej brak jest rozróżnienia pomiędzy regulacjami technicznymi oraz normami. Mają one bardzo często charakter obligatoryjny. W polskim systemie normalizacji część norm jest obowiązkowo stosowana. Zgodnie z postanowieniami ustawy o normalizacji z 3 kwietnia 1993 r. normy są nieobligatoryjne, jednak na podstawie rozporządzeń ministrów sektorowych może zostać im nadany charakter obligatoryjny. Stają się one de facto przepisami technicznymi w momencie nałożenia na podmioty wymogu stosowania normy przepisem prawa. W Unii istnieje wyraźne rozróżnienie pomiędzy regulacjami technicznymi będącymi częścią systemu prawnego oraz nieobowiązkowymi normami. Zmiana tego stanu rzeczy w krajach kandydujących wymaga nie tylko korekt instytucjonalnych, ale również wdrożenia procedur i odpowiedniego szkolenia (szczególnie po stronie władz inspekcyjnych i jednostek certyfikacyjnych). Wymagana zmiana ma także poważne implikacje dla istniejącego systemu oceny zgodności. Dotychczasowe systemy certyfikacji obowiązkowej wykorzystywały normy do obowiązkowego stosowania jako podstawę dla certyfikacji strony trzeciej (wykonywanej przez jednostki certyfikacyjne). Wraz ze zniknięciem punktu odniesienia konieczne będzie zrewidowanie systemu poprzez wprowadzenie przepisów technicznych konsumujących zawartość norm do obowiązkowego stosowania lub zrezygnowanie z systemu obowiązkowej certyfikacji trzeciej strony.

   W Polsce dodatkową przeszkodą uniemożliwiającą szybki proces dostosowań jest zbyt wąskie stosowanie metody okładkowej wdrażania norm europejskich. Polega ona na publikowaniu wprowadzonej normy w oryginalnej wersji językowej (angielska, francuska, niemiecka) uzupełnionej o:

   - krajowe elementy, jak strona tytułowa i krajowe okładki; informacje takie obejmują krajową identyfikację wprowadzonej normy (symbol normy krajowej poprzedzający numer oryginalny) oraz inne niezbędne informacje;

   - krótką informację nanoszoną bezpośrednio na tekst normy (stempel, naklejka i in.), zawierającą całość informacji odnoszącej się do przyjęcia normy i jej krajowej identyfikacji.

   Do najważniejszych trudności, jakie proces dostosowań musi pokonać, jest zmiana mentalności wszystkich uczestników procesów normalizacyjnych. Po pierwsze, wszystkie podmioty uczestniczące w tym procesie i korzystające z jego wyników muszą zdać sobie sprawć z tego, że zamiania obligatoryjności stosowania na nieobowiązkowość nie oznacza zmniejszenia poziomu bezpieczeństwa na rynku oraz pogorszenia jakości produktów. Zmiana charakteru norm nie prowadzi do anarchizacji rynku w Unii, gdyż jest on chroniony instrumentami inspekcji rynku oraz oceny zgodności. Z drugiej zaś strony mało dynamiczny system obowiązkowej normalizacji nie reaguje odpowiednio szybko na rozwój technologii i może okazać się hamulcem postępu technologicznego.

   Po drugie, podmioty korzystające z wyników procesu normalizacyjnego powinny partycypować w jego kosztach. Bardzo często w krajach członkowskich UE użytkownicy normalizacji biorą udział w finansowaniu komitetów, które wypracowują normy na poziomie technicznym.

   Po trzecie, konieczna jest zmiana filozofii przygotowywania norm. Normalizacja europejska skupia się na opisie procesów produkcyjnych i technologicznych, ogranicza zaś wymagania w stosunku do samego produktu. Takie podejście umożliwia pielęgnowanie postępu technologicznego jako podstawy rozwoju normalizacji.

   Po czwarte, wskazane jest wzmocnienie negocjacyjnego procesu wypracowywania normy. Prace komitetów technicznych powinny uwzględniać konieczność osiągania consensusu co do ostatecznego kształtu normy. Redukcji powinny podlegać wszelkie elementy aprobaty przez władze państwowe lub instytucje posiadające uprawnienia do sprawowania funkcji publicznych (muszą być one jednym z partnerów w procesie uzgodnień na równych prawach z innymi jego uczestnikami).

   Jednym z poważnych procesów normalizacyjnych w krajach kandydujących do członkostwa w UE jest brak stabilnych źródeł finansowania. W wyniku tego niemożliwe staje się efektywne programowanie prac normalizacyjnych. To z kolei wpływa negatywnie na proces zbliżania zbioru norm krajowych do zbioru norm europejskich.

   Proces dostosowań do wymagań członkostwa w UE w odniesieniu do normalizacji wymaga również wzmocnienia eksperckiego. Dotyczyć ono powinno zarówno laboratoriów testujących na zgodność z wymaganiami norm, jak również producentów. Infrastruktura ekspercka odnosi się nie tylko do wyspecjalizowanego personelu, który prowadzi badania bądź stosuje zapisy normy w procesie produkcyjnym, ale także sprzętu, na którym te badania są przeprowadzane. W tym zakresie potrzebne będą znaczne nakłady finansowe, również ze strony funduszy wspólnotowych (wsparcie ze strony Wspólnoty było jak dotychczas kierowane przez program PRAQ III).

   Najważniejszymi wymogami członkostwa w europejskich instytucjach normalizacyjnych są: konieczność zapewnienia ochrony patentowej normy oraz wdrożenie 80% norm europejskich. CENELEC stawia dodatkowy wymóg transpozycji do prawa kraju kandydującego dyrektywy dotyczącej urządzeń pracujących w zakresie niskich napięć oraz dyrektywy dotyczącej kompatybilności elektromagentycznej. Wdrożenie tych aktów nie będzie możliwe w Polsce do czasu stworzenia horyzontalnych ram dla harmonizacji z przepisami dyrektyw nowego podejścia. Podstawę taką stanowiła będzie ustawa o ocenie zgodności z podstawowymi wymaganiami. Da ona delegacje Radzie Ministrów do wdrażania dyrektyw nowego podejścia, które zawierają postanowienia o charakterze międzysektorowym. Z tego powodu akty te są trudne do wdrożenia w oparciu o istniejący podział kompetencji pomiędzy poszczególne ministerstwa sektorowe. Horyzontalne ramy prawne dotyczące oceny zgodności powinny zostać również wzbogacone o elementy ochrony konsumenta, jak wdrożenie dyrektywy o odpowiedzialności producenta za wadliwe wyroby oraz dyrektywy o ogólnym bezpieczeństwie produktu. Dopiero po stworzeniu tak kompleksowych rozwiązań prawnych możliwa będzie transpozycja postanowień dyrektyw produktowych do prawa polskiego w drodze rozporządzeń Rady Ministrów.

   Pozalegislacyjne wymogi to konieczność uczestnictwa ekspertów narodowych w pracach technicznych komitetów europejskich organizacji. Wymóg ten zakłada nie tylko poważne zaangażowanie finansowe, ale również przygotowanie kompetentnej kadry normalizacyjnej, zdolnej do pracy w środowisku międzynarodowym.

   Podsumowując, program dostosowań do wymagań członkostwa w UE w odniesieniu do normalizacji powinien brać pod uwagę następujące priorytety:

   - przygotowanie harmonogramu prac normalizacyjnych, zakładając wdrożenie 80% norm europejskich do zbioru norm narodowych najpóźniej do końca 2002 r.;

   - program wdrożenia 80% norm powinien uwzględniać konieczność przyjęcia w pierwszej kolejności norm zharmonizowanych z dyrektywami nowego podejścia;

   - przygotowanie harmonogramu wdrożenia dalszych 20% zbioru norm europejskich do osiągnięcia pełnej zgodności obu zbiorów;

   - przygotowanie harmonogramu wdrażania legislacji wykorzystującej normy zharmonizowane; wdrożenie prawa jest niezbędnym elementem dostosowań także w zakresie nieobowiązkowej normalizacji (wymóg członkostwa w CENELEC);

   - stworzenie infrastruktury notyfikacyjnej w oparciu o wdrożenia Dyrektywy 83/189/EWG dotyczącej wymiany informacji na temat przepisów technicznych oraz programów prac normalizacyjnych;

   - podjęcie działań dla zmniejszenia zaangażowania państwa w normalizację poprzez uniezależnienie organizacyjne i finansowe narodowej organizacji normalizacyjnej;

   - przygotowanie operatorów ekonomicznych do korzystania z dobrodziejstw normalizacji oraz zachęcenie ich do finansowania prac normalizacyjnych.

   Działania podjęte dla zmniejszenia opóźnień.

   W kompetencji rządu leżą działania legislacyjne. W związku z powyższym zostały przygotowane i po zatwierdzeniu przez Radę Ministrów przekazane do Sejmu następujące projekty mające wpływ na dostosowania w odniesieniu do normalizacji:

   - ustawa o ocenie zgodności,

   - ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktu (wraz z rozporządzeniem wdrażającym uregulowania dotyczące zabawek),

   - zmiana Kodeksu cywilnego pod kątem wdrożenia odpowiedzialności producenta za wadliwe produkty.

   Ponadto trwa proces przygotowywania projektów wdrożenia dyrektyw ustanawiających wymagania bezpieczeństwa dla sprzętu elektrycznego, kompatybilności elektromagnetycznej, urządzeń ciśnieniowych.

   W odniesieniu do wdrażania norm europejskich do zbioru polskich norm Komitet Integracji Europejskiej zobowiązał prezesa Polskiego Komitetu Normalizacji do wdrożenia w 2002 r. 80% norm europejskich. Jak dotychczas liczba polskich norm, do których wprowadzono normy europejskie, wynosi 1256. W chwili obecnej liczba obowiązujących norm europejskich wynosi 6246. PKN opracował program prac normalizacyjnych do roku 2001, który uwzględnia priorytet wdrażania norm europejskich.

   Rząd podejmuje również działania polegające na promowaniu stosowania metody okładkowej w procesie wdrażania norm europejskich wśród normalizacyjnych komisji programowych, które normy opracowują.

   Podsumowując, należy stwierdzić, że przyspieszenie procesów dostosowawczych zależy w dużym stopniu od działań niezależnego Polskiego Komitetu Normalizacji. Przedstawiciele rządu w jego składzie dokładają starań dla przyspieszenia procesu przyjmowania norm europejskich. Proces legislacyjny w odniesieniu do prawodawstwa wpływającego na swobodny przepływ i bezpieczeństwo towarów jest bardzo zaawansowany prowadząc do całkowitej zmiany ram regulacyjnych w 2001 r. Wypełnienie warunków członkostwa w Unii w zakresie normalizacji wydaje się być niezagrożone w przewidzianym terminie końca 2002 r.

   Obecny stan negocjacji.

   Do chwili obecnej strona polska przekazała stronie unijnej 21 stanowisk negocjacyjnych:

   - w 7 obszarach negocjacje zostały tymczasowo zamknięte: ˝Telekomunikacja i technologie informacyjne˝, ˝Statystyka˝, ˝Małe i średnie przedsiębiorstwa˝, ˝Nauka i badania˝, ˝Edukacja i kształcenie˝, ˝Polityka przemysłowa˝ oraz ˝Ochrona konkurencji i konsumenta˝;

   - w 8 obszarach negocjacje zostały otwarte (strona polska otrzymała Common Position Unii): ˝Polityka konkurencji˝, ˝Unia celna˝, ˝Stosunki zewnętrzne˝, ˝Rybołówstwo˝, ˝Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa˝, ˝Prawo spółek˝, ˝Swobodny przepływ towarów˝ oraz ˝Kultura i polityka audiowizualna˝;

   - w obszarze ˝Unia gospodarczo-walutowa˝, ˝Energia˝, ˝Polityka socjalna i zatrudnienie˝, ˝Polityka transportowa˝, ˝Swoboda świadczenia usług˝ oraz ˝Swobodny przepływ kapitału˝ strona polska złożyła swoje stanowiska negocjacyjne, lecz negocjacje nie zostały jeszcze otwarte.

   Ponadto do końca lipca br. strona polska przekaże Unii Europejskiej stanowiska w obszarach ˝Swoboda przepływu osób˝ i ˝Kontrola finansowa˝.

   Zgodnie z przyjętym harmonogramem wszystkie pozostałe stanowiska negocjacyjne zostaną przekazane stronie unijnej do listopada br. Nie można więc mówić w tym wypadku o jakichkolwiek opóźnieniach.

   Ocena dotychczasowego przebiegu negocjacji.

   Prawie wszystkie kraje pierwszej grupy znajdują się na podobnym etapie negocjacji zarówno pod względem ilości złożonych stanowisk negocjacyjnych (zgodnie z ustaleniami podjętymi w ramach współpracy między głównymi negocjatorami tych krajów), jak i ilości obszarów, w których tymczasowo zamknięto negocjacje. Wyjątek stanowi Cypr, który przyjął z przyczyn politycznych (status podzielonej wyspy) strategię zminimalizowania ilości problemów negocjacyjnych. Ponadto z przyczyn historycznych na Cyprze stopień zbieżności prawa krajowego do acquis jest znacznie większy. Różnice między pozostałymi kandydatami nie przekraczają jednego obszaru i wynikają ze strategii zamykania przez Unię jedynie tych obszarów, w których nie występują problemy negocjacyjne ani dostosowawcze. W związku z tym Polska i Estonia nie zamknęły obszaru ˝Rybołówstwo˝ w odróżnieniu od Węgier, Czech czy Słowenii (która obecnie posiada jedynie 4 statki rybackie). Z kolei zamknięcie obszaru ˝Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa˝, w której nie ma zastrzeżeń do stanu dostosowań po stronie polskiej (jak i innych kandydatów), jest niemożliwe ze względu na kwestię cypryjską i związane z nią stanowisko Grecji. Z perspektywy poszczególnych państw członkowskich UE czas trwania negocjacji w danym obszarze uwarunkowany jest przede wszystkim specyfiką procesu decyzyjnego i modelem prowadzenia konsultacji wewnątrz administracji danego kraju (do 5 miesięcy w przypadku szczególnie złożonych obszarów); przykładowo, w obszarze ˝Swobodny przepływ towarów˝ na przedstawione 27 stycznia br. stanowisko Polski wspólne stanowisko Unii przekazano 21 czerwca br.

   Podkreślić więc należy, iż na tempo procesu negocjacyjnego wpływ ma zarówno postawa krajów 5+1 (kalendarz screeningu, harmonogram przedstawiania stanowisk negocjacyjnych) jak i samej Unii Europejskiej (przygotowywanie wspólnego stanowiska Unii).

   Data gotowości do członkostwa w Unii Europejskiej, tj. 31 grudnia 2002 r., jest w pełni realna. Stan zaawansowania prac nad dostosowaniem prawa polskiego do prawa Wspólnot Europejskich przebiega według przygotowanego przez rząd harmonogramu. Niewątpliwie za dowód uznania dla polskiej polityki harmonizacyjnej należy uznać wypowiedź z dnia 22 czerwca br. wiceministra spraw zagranicznych Niemiec Güntera Verheugena. W czasie spotkania ministrów spraw zagranicznych krajów UE w Luksemburgu powiedział on, że przystąpienie Polski do Unii 1 stycznia 2003 r. jest ambitne, ale nie nierealistyczne. Wypowiedź ministra Verheugena należy traktować za tym bardziej znaczącą, iż został on mianowany komisarzem odpowiedzialnym za sprawy rozszerzenia w komisji R. Prodiego.

   Również na tym spotkaniu szef polskiej dyplomacji Bronisław Geremek przedstawił ministrom spraw zagranicznych krajów UE kompleksowy plan zasadniczego przyspieszenia przez rząd i Sejm prac nad dostosowaniem prawa i gospodarki do rozwiązań europejskich.

   Polska przyjęła 31 grudnia 2002 r. jako datę gotowości do członkostwa w EU. Polskie służby dyplomatyczne i polscy politycy podjęli znaczny wysiłek w celu ustalenia z UE wspólnej daty rozszerzenia. Jakkolwiek prace te nie przyniosły widocznych efektów w postaci konkretnej daty, jednak miały i mają duże znaczenie w unaocznianiu naszym partnerom unijnym wagi, jaką Polska przywiązuje do kalendarium rozszerzenia. Ustalenie daty rozszerzenia będzie nie tylko bardzo ważnym gestem politycznym, ale przesądzi również o grupie krajów, które jako pierwsze staną się nowymi członkami UE.

   W trakcie minionej prezydencji niemieckiej, pomimo wysunięcia się sprawy Kosowa na plan pierwszy polityki zagranicznej UE, miało miejsce bardzo ważne - z punktu widzenia rozszerzenia - wydarzenie, jakim było przyjęcie Agendy 2000 stwarzającej finansowe podstawy do rozszerzenia UE. Ponadto obradująca w Kolonii Rada Europejska wyraziła zadowolenie z dynamiki przebiegu negocjacji członkowskich oraz wysoko oceniła pozytywne wyniki, jakie udało się osiągnąć w pierwszym półroczu 1999 r. w negocjacjach z grupą państw 5+1. Należy podkreślić, że również wojna w Kosowie w sposób istotny wpłynęła na politykę zagraniczną UE, w tym kwestię akcesji nowych państw poprzez ukazanie politykom UE znaczenia regionu Europy Środkowowschodniej dla stabilności całej Europy. Wyzwania wojny w Kosowie stały się bodźcem do zwiększenia aktywności UE na forum międzynarodowym, w tym przyspieszenia procesu rozszerzenia na Wschód. Zostało to bardzo jasno przekazane poprzez ustalenie priorytetów prezydencji Finlandii, która obejmuje teraz przewodnictwo w UE. Wbrew wstępnym oczekiwaniom za jeden z czterech priorytetów na najbliższe pół roku została uznana kwestia poszerzenia. Zdaniem fińskiego ministra handlu zagranicznego i spraw europejskich K. Sasi szczyt w Helsinkach powinien przejść do historii jako szczyt rozszerzenia UE. Zdaniem prezydenta Finlandii M. Ahtisaari rozszerzenie umocni pozycję UE jako kotwicy dobrobytu i bezpieczeństwa oraz lokomotywy rozwoju w Europie.

   Warszawa, dnia 21 lipca 1999 r.